日本入境旅游高速发展的奇迹究竟是如何创造的？

 

　　日本政府为发展入境旅游实施了专门的推进战略，坚持立法规划先行、秉持融合发展理念、完善配套政策系统、改革创新监管模式、注重市场分析研究等做法值得我们借鉴。

　　一、日本入境旅游发展奇迹是如何创造的

　　根据日本国际观光振兴机构（JNTO）提供的数据，2009年访日外国游客总数为679万人次。2015年，日本入境旅游发展取得了近半个世纪以来里程碑式的突破——自1970大阪世博会以来访日游客人数实现了对出国旅游人数的反超，达到1900万人次。在此高速发展势头下，日本政府于2016年正式提出了2020年访日外国游客总数达到4000万人次、2030年达到6000万人次的目标。截至2018年年底，访日外国游客总数已经超过了3119万人次，10年间增长了接近5倍。

　　日本入境旅游高速发展的奇迹究竟是如何创造的？入境旅游发展水平是一国或地区经济、社会、文化、法治等多个维度的多种因素共同作用的结果。为便于梳理，我们从内外因两个方面来寻求这个问题的答案。

　　在外部条件方面，2008年国际金融危机后，世界经济逐步复苏，以中国为代表的东亚地区成为全球经济增长的主要引擎，而正是周边客源市场的蓬勃兴起为日本入境旅游发展带来了难得的历史性机遇。

　　在内部因素方面，首先，从目的地竞争力角度分析，既有日本社会经济高度发展、旅游相关公共设施及服务成熟便利等宏观因素，也有流行文化国际传播能力强、精细化打造旅游产品、高度重视产品和服务品质等市场化因素。

　　其次，从宏观制度环境来看，“安倍经济学”框架下的量化宽松政策体系，无疑刺激了访日旅游消费，同时，促进地方创生政策与旅游目的地建设遥相呼应，为入境旅游发展提供了财政保障。这些促进入境旅游发展的财政金融类政策无疑是十分关键的，但它们大多面向整体宏观经济，具有行业普惠性，难以简单归类为旅游政策。

　　最后，从政府推动发展的角度审视，为推进观光立国，日本政府构建了以入境旅游为核心的旅游发展战略体系，围绕发展入境旅游推出了放宽签证、升级免税制度、改革出入境管理机制、革新旅游管理体制等多项促进政策和改革举措。

　　二、日本政府是如何发展入境旅游的

　　从是否可为我国发展入境旅游提供借鉴的现实角度出发，需对前文梳理的依赖外部条件、经济周期以及国情差别的实践路径予以排除。因此，本文聚焦于日本政府为发展入境旅游而实施的专门推进战略，并以7个维度切入，分析其带来的借鉴和启示：

　　1.坚持立法规划先行，构建发展制度保障

　　日本通过出台《观光立国推进基本法》，以法律形式确认了以入境旅游为重心的旅游业发展的国家战略地位，使各类改革措施做到于法有据；通过制定《观光立国推进基本计划》，明确入境旅游发展的阶段性目标和制度框架，使各类政策部署做到有的放矢；通过内阁总理大臣直接牵头、相关省厅参加的“支撑明天日本的观光愿景构想会议”等议事协调机制，强化入境旅游制度顶层设计，及时梳理发展中的新课题，推动改革事项尽快落地，协调出台部门联合政策，从而构建了覆盖法律、规划、政策三个层级，兼具战略稳定性和政策灵活性的入境旅游发展制度保障体系。

　　2.秉持融合发展理念，整合各类资源平台

　　日本政府在发展入境旅游过程中一直秉持着融合发展的理念，整合入境旅游涉及的各类自然资源、社会资源和文化资源。这一理念在以下3个方面得到集中体现：

　　首先，在旅游资源开发和目的地建设方面，认识到宜游目的地与宜居社会建设目标的统一性，强化了旅游观光地营造与居民社区建设的融合。

　　其次，在出台入境旅游促进政策方面，认识到旅游政策与地方经济创生、文化遗产传承、环境保护、乡村振兴等行业政策目标之间存在共通性和互补性，不断出台融合型政策措施。

　　最后，在入境旅游营销推广方面，认识到发展入境旅游与推动文化输出是相互促进、相互赋能的关系，统筹旅游促销与文创产业、饮食文化、产品制造的对外推广，进而形成国家形象对外推广综合体系。

　　3.完善配套政策系统，推动产业全面发展

　　日本政府推出的入境旅游配套政策集群表现出显著的系统化特征：

　　一方面，在配套政策外部实施系统化衔接，与放宽签证、出入境便利化、免税退税、航线扩充等跨行业、跨部门政策措施密切联动、综合发力，最大限度地为发展入境旅游营造有利的宏观制度环境。

　　另一方面，在配套政策内部进行系统化建构，从旅游资源开发、旅游产业革新、旅游公共服务三个角度开展制度设计，充分调动民间投资和市场资源，坚持需求侧刺激和供给侧改革双向推进，进而串起建设旅游目的地、整合区域旅游资源、延伸旅游产业链条、提升旅游产品竞争力、改善旅游基础设施、优化旅游公共服务等系列发展目标，形成发展入境旅游的系统政策架构。

　　4.改革创新监管模式，释放社会供给潜力

　　近年来，老龄化、少子化等诸多问题困扰下的日本社会，面对入境旅游市场突飞猛进带来的游客数量暴涨，无法及时形成充分的旅游服务供给。与此同时，移动互联技术的普遍应用在一定程度上架空了传统的旅游行政规制，出现许多监管灰色地带，亟待消除。

　　面对行业的迅速发展和市场的巨大变革，日本政府通过修改《口译导游士法》，将口译导游士的业务独占性转变为名称独占性，从注重事先许可向注重后续监管转变，并逐步建立口译导游客户评价体系等市场化调节机制，极大地优化了导游服务供给体系；通过出台《住宅宿泊事业法》，明确了民宿经营的主体、条件、规范及限制，盘活了闲置的存量社会资源，既满足了游客的个性化需求，又缓解了住宿业巨大的供需缺口。

　　5.注重市场分析研究，强化数据引导作用

　　日本在发展入境旅游过程中非常重视基础数据采集和市场分析研究，通过JNTO建立的出入境旅游数据库共享平台，向政府部门、市场企业、公共组织和研究机构提供各主要客源市场入境人流和消费细分数据及变化趋势分析，在制定产业政策、提供公共服务、推动产品创新和实施市场推广方面发挥智力引导作用；通过发布访日旅游研究分析报告、举办主题研讨会以及提供个别咨询服务，协助各类旅游企业和团体准确把握客源地访日旅游市场现状、政策动向和变化趋势，提高市场预判和对策实施精准度。

　　6.设立专业推广机构，充分调动市场资源

　　国家或地区层面的旅游推广往往涉及政策指引和市场逻辑之间的统筹协调，需实现公益性目标、社会化资源、市场化机制以及专业化营销等多重要素的统一。对此，日本采取的模式是设立从事入境旅游推广相关事务的独立行政法人JNTO。

　　根据日本《独立行政法人通则法》等相关法律，独立行政法人的设立是为了针对特定公共事务，因其专业性及成本绩效需要，不适合政府直接实施；同时，因其公共性，不适合民间组织或商业机构实施而设立的公法人。简而言之，JNTO的成立是为了调和入境旅游推广的公共性和商业性、政策性和专业性之间的矛盾。通过组建专业化团队和平台，围绕访日旅游推广整体规划和阶段性方针政策，最大限度地发挥市场在资源配置中的作用，进而提升旅游推广的实际效率和效果。

　　7.优化旅游信息服务，提升入境行程体验

　　在实践中，JNTO并不单一局限于从事入境旅游对外营销推广，还致力于优化入境旅游信息服务，一方面着力构建多语种的访日旅游全球推广信息服务平台，提供行前旅游信息服务，旨在扩大潜在客源，另一方面，通过构建“JNTO认定游客信息服务中心”网络，为游客提供入境后目的地旅游信息服务。

　　上述做法极大地满足了入境游客特别是自助游客出行需求、优化了行程体验、提升了旅游满意度。在实践中，与举办展会节庆等直接营销活动相比，完善包括旅游信息在内的旅游公共服务投入周期更长、效果显现更慢，但却是放眼长远的铺垫性和基础性工作，其重要价值不能被忽视。